這是目前為止首個公開表示取消控制人口類指標考核的省份。南都記者從國家衛(wèi)計委獲悉，目前，已有近四分之一省份明確不再考核政策符合率，其他省份雖然……
湖北黃岡烏云山村，曾經(jīng)計劃生育的標語改為了全面二孩。
湖北英山縣，17歲男孩抱著弟弟體檢。
二孩時代，計劃生育在人員、理念、工具、考核、環(huán)境等五個方面都發(fā)生了變化。
近日，湖北省衛(wèi)計委公開表示，為了加快從控制政策外生育轉(zhuǎn)變到鼓勵和支持群眾按政策生育、為群眾生養(yǎng)子女創(chuàng)造有利條件上來，湖北減少控制性指標，特別是在2016年和20 17年先后取消了出生政策符合率、政策外多孩率等控制目標。
這是目前為止首個公開表示取消控制人口類指標考核的省份。南都記者從國家衛(wèi)計委獲悉，目前，已有近四分之一省份明確不再考核政策符合率，其他省份雖然保留了政策符合率考核，但普遍設置為預期性指標，大幅降低考核分值，所占權(quán)重均在10 %以下。
指標調(diào)整的背后，是新的人口政策時期中國“計劃生育”制度的一場自我改革，從過去強勢的管理者，變?yōu)楦訙厝岬姆照?；并且隨著各部門人口數(shù)據(jù)打通，用更高效的大數(shù)據(jù)手段，實現(xiàn)從控制人口到優(yōu)生優(yōu)育、提高人口素質(zhì)的轉(zhuǎn)型目標，計生干部不是“賦閑”，而是更忙。
不少地方提出了“生育友好型社會”建設目標。基本生育免費、幼兒園保教補助、企業(yè)延長產(chǎn)假、發(fā)放二孩獎金，更多的“二孩”配套政策也將陸續(xù)出臺。
人員之變
曾經(jīng)的鄉(xiāng)村計生干部：
登門探孕，勸說“上環(huán)”
湖北省黃岡市英山縣城北，被丘陵和湖泊環(huán)繞的烏云山村仿佛靜謐的世外桃源。在此工作了近40年，村婦女委員、計生干部周金蓮最近準備提前“退休了”。周金蓮生于1958年。1983年，村里沒有“赤腳醫(yī)生”，25歲的周金蓮被派去縣婦幼保健院學習，回村后，專司婦幼衛(wèi)生保健———給女人接生，給孩子打針。
1980年9月25日中共中央公布了《關于控制人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員共青團員的公開信》，“一孩”政策全面在中國實行。除了婦幼衛(wèi)生保健，周金蓮又擔起了基層計劃生育干部的工作———讓那些想生超過一個孩子的家庭選擇放棄。
上任之初，周金蓮為了摸清村里家庭生育的情況，拿著小本本挨家挨戶問，建立計劃生育的臺賬。村里誰要結(jié)婚了，周金蓮的工作便開始了———告知怎么辦準生證，去哪兒做檢查，經(jīng)常登門入戶探問新娘子“懷孕沒有”。
“有的沒懷，有的是帶孕結(jié)婚，有的不好意思，說沒有懷。”周金蓮回憶，往昔的工作，全都靠勤奮的雙腿，“跟我說怕什么，你懷孕了就到醫(yī)院檢查，吃東西要注意營養(yǎng)，多吃蔬菜，吃水果，燉點肉湯魚湯。”
誰家要是懷孕了，周金蓮最少要上門4-5次。等孩子生完了，周金蓮還會去一次。“現(xiàn)在婦女基本上都是用避孕套、吃避孕藥。”周金蓮說起最初的計生工作，還要勸那些生了孩子的女人最好上個環(huán)，“不避孕，生多了怎么辦？”
“上環(huán)”是一種計劃生育手術(shù)，通過在子宮腔內(nèi)放置一個宮內(nèi)節(jié)育器，來實現(xiàn)長效避孕。村里已經(jīng)生了兩個孩子的人曾一度需要結(jié)扎。然而有些人并不愿意這么做。
“你到外面打工出去了，避孕藥、避孕套忘用了，最后拖個大肚子回來怎么辦？”周金蓮回憶曾經(jīng)和村民溝通的情景，最后村民答應和她簽個承諾協(xié)議。
“現(xiàn)在沒跟村民這樣了”，周金蓮說。后來，農(nóng)村逐漸放開了“一孩半”的生育政策———第一胎是女孩的家庭，可以再生育一胎。2016年，全國又開始實行了“全面兩孩”的生育政策。“計生工作從‘管理型’逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)?lsquo;服務型’”，她說。
像周金蓮一樣，在中國上百萬的基層計劃生育工作隊伍中，最早一批的村計生干部也陸續(xù)到了退休養(yǎng)老的年紀，但計生干部并沒有從村里消失。國家衛(wèi)計委副主任王培安曾說，政策調(diào)整后，計劃生育服務管理要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，任務不是減輕，而是更重了。
在這個偏遠的大別山南麓的山村，覆蓋全周期和全人群的“智慧計生”信息系統(tǒng)已經(jīng)到達最基層。登記辦證、發(fā)避孕套、派發(fā)葉酸、預約婚檢孕檢和孩子打疫苗都可以通過微信、手機A PP和村委會的電腦完成。
還是習慣挨家挨戶摸情況的周金蓮不會用電腦，更不會操作看上去有點復雜的信息系統(tǒng)，她準備告別計生干部的工作，到村子的小賣部看店，過上退休生活。
理念之變
計劃生育從控制生育到家庭計劃
接替周金蓮的張霞是村里新上任的計生專干，在此之前，她是一名幼兒園代課老師。過去的計生工作是管理，“生了一個孩子要上環(huán)，生了兩個孩子要結(jié)扎”，張霞說，計生轉(zhuǎn)型是從管理變?yōu)榉?。張霞建立了微信群，計生那點事兒都可以線上說。有什么新的政策，張霞都在群里發(fā)布，告知全村用微信的婦女。
經(jīng)過幾十年的計劃生育，村民的生育理念已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化?，F(xiàn)在農(nóng)村人也都不愿意多生了。“不用再搞強制上環(huán)、結(jié)扎那一套”。
全面兩孩實施之后，張霞常掛在嘴邊的一句話是，“生一個是險兒，生兩個是膽兒”，鼓勵村里的年輕女人生兩個，避免遭遇失獨的痛苦。
42歲的張霞有一個兒子，她不打算再生了，但她鼓勵村里的其他女人按政策都生兩個。她的工作有了成效，2017年村里已經(jīng)誕下17個娃娃，有12個是家中二寶。
伴隨生育政策的全面調(diào)整，“計劃生育”并沒有退出歷史舞臺，它依然是寫入《中華人民共和國憲法》的公民義務，生育權(quán)利雖還未完全放開，但“計劃生育”這個詞的含義已經(jīng)變了，控制生育已經(jīng)不是其唯一的任務，家庭計劃和家庭發(fā)展正成為計劃生育的重要目標。
2016年初印發(fā)的中共中央、國務院《關于實施全面兩孩政策的決定》當中，人口和計生工作的要求由“控制人口數(shù)量為主向調(diào)控總量、提升素質(zhì)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)并舉轉(zhuǎn)變，由管理為主向更加注重服務家庭轉(zhuǎn)變，由主要依靠政府力量向政府、社會和公民多元共治轉(zhuǎn)變”。
政策調(diào)整后，計劃生育具體要做什么？在湖北英山縣衛(wèi)計局局長劉東升看來，“從過往以避孕節(jié)育、控制人口數(shù)量為主轉(zhuǎn)變到優(yōu)生優(yōu)育、預防出生缺陷，提高出生人口素質(zhì)為主要目標”。
工具之變
村計生干部進入互聯(lián)網(wǎng)時代
和周金蓮需要豐富的農(nóng)村經(jīng)驗、勤于跑腿，挨家挨戶登門拜訪、仔細盤問甚至“談判”式的溝通不同，在中國人口政策的新時代，張霞的計生工作有了“互聯(lián)網(wǎng)+”和信息化的助力，輕松了不少，也不用經(jīng)常去敲門入戶了。
隨著2013年國家衛(wèi)生部和國家人口和計劃生育委員會整合為國家衛(wèi)生計生委，在基層，婦幼保健和計劃生育工作完成融合。
在湖北省武漢大都市圈的鄂州市，西山街辦西山衛(wèi)生服務中心的基層衛(wèi)生技術(shù)人員馬源告訴南都記者，現(xiàn)在是“計生來找人，衛(wèi)生來服務”，計生部門提供精準的人員基礎信息，衛(wèi)生部門和公共衛(wèi)生機構(gòu)捕捉到信息之后，就可以對這些人群開展孕前、孕中、產(chǎn)后的精準服務。
在湖北，不光是衛(wèi)生和計生系統(tǒng)實現(xiàn)了融合。計劃生育相關的公安、民政、社保、醫(yī)療機構(gòu)和衛(wèi)計委手中的數(shù)據(jù)實現(xiàn)了共享和利用?；鶎拥墓残l(wèi)生機構(gòu)掌握了數(shù)據(jù)，便有機會提供更精準的服務。
湖北衛(wèi)計委計劃生育基層指導處處長伍文洲，在計生系統(tǒng)工作了20多年，對中國計生轉(zhuǎn)型了若指掌。他告訴南都記者，計生是強大的行政網(wǎng)絡，有湖北全省6000多萬人口基礎信息，而衛(wèi)生是優(yōu)質(zhì)的服務力量。過去要做到精準服務，需要兩個部門去溝通，其中的過程不那么順暢。
“過去，即使是在同一個省份，對于外流的流動人口，本地的公共衛(wèi)生服務往往跟蹤不到”，馬源說，現(xiàn)在省內(nèi)信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，省內(nèi)的流動人口就可以及時跟蹤到，能夠精準地覆蓋到流動人口。
不過，由于全國聯(lián)網(wǎng)還未實現(xiàn)，流出湖北的人口還未能被有效覆蓋到，“更多還是依靠屬地化的管理”，伍文洲說，這對流出人口的管理帶來挑戰(zhàn)。2015年的數(shù)據(jù)：湖北是全國6個流動人口大省之一，也是全國第三大凈流出人口大省，凈流出人口達到505.5萬人，超過一半是已婚育齡婦女。
在湖北，計生信息系統(tǒng)甚至已經(jīng)覆蓋到村一級，2016年10月，偏遠的烏云山村也接入了湖北省統(tǒng)一規(guī)劃的“智慧計生”系統(tǒng)。烏云山村計生專干張霞也有權(quán)限登錄信息系統(tǒng)，了解本村的育齡人口，無論是留守還是流動，都在她掌握中。
張霞說，以前計生工作整天忙于“三查四術(shù)”（計劃生育指導站對育齡婦女實行的“查環(huán)、查孕、查病”和“上環(huán)手術(shù)、取環(huán)手術(shù)、人流術(shù)和引產(chǎn)手術(shù)”），還有社會撫養(yǎng)費征收、賬卡表冊填寫。
烏云山村外出的打工者若懷孕，需要服用葉酸片，便可以在微信上直接免費下單，計生辦將數(shù)據(jù)反饋到系統(tǒng)中，張霞從平臺上收到反饋，便用快遞發(fā)貨。葉酸是一種維生素，孕婦服用葉酸可以預防小兒神經(jīng)管缺陷。如果有孕婦沒有補服葉酸的記錄，系統(tǒng)就自動向孕婦本人、村委和醫(yī)療機構(gòu)同時推送提醒信息，系統(tǒng)上也將亮起紅燈。
數(shù)據(jù)的聯(lián)通、信息系統(tǒng)的普及讓計生干部不再靠跑腿摸情況。“過去是靠行政力量推動計生工作”，伍文洲感嘆，“沒有數(shù)據(jù)共享，計生的轉(zhuǎn)型就沒法到位。”
這是目前為止首個公開表示取消控制人口類指標考核的省份。南都記者從國家衛(wèi)計委獲悉，目前，已有近四分之一省份明確不再考核政策符合率，其他省份雖然……
考核之變
多地取消政策外多孩率等考核目標
所有理念和工作方式的轉(zhuǎn)變，或許體現(xiàn)最為明顯的在于政府責任考核的指標上。
在北京大學人口所教授穆光宗看來，1980年的“公開信”代表了一次轉(zhuǎn)型，從柔性計生轉(zhuǎn)向了剛性計生。讓計劃生育從50年代的家庭計劃、60年代的國家倡導、70年代的國家指導，步入了“國家強制”的階段。
1991年，中央中央、國務院出臺《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，再“加碼”，將計劃生育敲定為“黨委和政府責任”。
該《決定》要求：“各級黨委和政府應承擔完成本地區(qū)人口計劃的責任。要把做好計劃生育工作和完成人口計劃作為考核各級黨委、政府及其領導干部政績的一項重要指標”。這是第一次將目標管理責任制寫入中央文件。
地方政府每年為計生設定具體目標，并要求簽訂責任書———包括政策外多孩率、出生政策符合率、計生獎助到位率、流動人口計生服務均等化到位率、出生人口性別比、“兩非”案件（即非醫(yī)學需要的胎兒性別鑒定、非醫(yī)學需要的人工終止妊娠）查處到位率等多個具體指標。
目標管理責任制就像一根指揮棒，給龐大的計生系統(tǒng)指出方向。對于中國計劃生育制度來說，制定政府計生責任目標是制度的核心和制度得以上行下效的關鍵，其改革也將成為中國計生制度轉(zhuǎn)型的風向標。
在嚴控人口時期，一些地方的計生目標中還曾下達人工流產(chǎn)數(shù)、“一環(huán)二扎”等指標，現(xiàn)大多已消失，而社會撫養(yǎng)費征收到位率、育齡婦女長效絕育措施落實率、綜合避孕率等容易誘發(fā)基層違法行政、侵害公眾利益指標也逐漸取消。據(jù)了解，湖北從未設撫養(yǎng)費指標，而其他控制類指標也都早已消失。
南京郵電大學教授溫勇2015年曾參與國家衛(wèi)計委指導司委托的“新時期推進計劃生育管理與評估改革研究”。在他看來，湖北的改革“超前而深入”。
湖北省衛(wèi)生計生委副主任朱惠民最近公開表示，為了加快從控制政策外生育轉(zhuǎn)變到鼓勵和支持群眾按政策生育、為群眾生養(yǎng)子女創(chuàng)造有利條件上來，湖北減少控制性指標，特別是在2016年和2017年先后取消了出生政策符合率、政策外多孩率等控制目標，同時增加服務性指標，突出全面兩孩配套政策的出臺、生育全程醫(yī)療保健服務、特殊困難家庭關懷關愛等內(nèi)容。
2016年，實施全面兩孩的決定頒布半年后，中辦、國辦緊接著印發(fā)了《關于堅持和完善計劃生育目標管理責任制的意見》。
《意見》也提出，合理設置計劃生育目標管理責任制考核項目、權(quán)重和目標值，提高考核的針對性和有效性。“對重點工作，加大考核權(quán)重，以定量考核為主，確保中央重大決策部署的落實；對一般性工作，以定性評估為主，減輕基層負擔”。
伍文洲向南都記者解釋，取消這些控制性目標，主要是“想把基層注意力逐步引導到為群眾提供優(yōu)生優(yōu)育服務上來”。對于政策外生育的情況，仍然依法依規(guī)查處。
中國人口與發(fā)展研究中心副主任劉鴻雁告訴南都記者，全面兩孩政策實施后，絕大多數(shù)人的生育意愿能夠滿足了，出生政策符合率應該在90%以上，也就是說，多孩出生率不會超過10%.對于湖北來說，政策符合率會更高，政策外多孩率更低（2015年湖北設定的目標為2.2%）。如果沒有特殊情況，這個狀況將會一直保持很長時間。“再考核這兩個指標的意義已經(jīng)不大，看不出工作的成效，對于落實全面兩孩政策也沒有意義。”
“湖北的改革是符合當前計生轉(zhuǎn)型要求的”，溫勇告訴南都記者，除了湖北之外，包括東北地區(qū)、江浙等多個計劃生育做的比較好的省份，也都取消或者調(diào)整了控制人口類的考核指標。此外，山東此前也已將合法生育率作為指導性指標，只要如實上報一律不追責，反之瞞報、錯報的要追究責任。云南在2014年就已對計生考核指標進行精簡，控制人口的指標只有一項。
不過，多位人口專家亦表示，對于多孩率較高的地區(qū)，一些地方生六七個都比較普遍，而且非常貧困，這些地方不是要取消這兩個指標，而是要加強對這兩個指標的考核，并且與扶貧相結(jié)合。
南都記者從國家衛(wèi)計委獲悉，目前，已有近四分之一省份明確不再考核政策符合率，其他省份雖然保留了政策符合率考核，但普遍設置為預期性指標，大幅降低考核分值，所占權(quán)重均在10%以下。
國家衛(wèi)計委計劃生育基層指導司司長楊文莊告訴南都記者，各地考核的重點更多關注全面兩孩配套政策措施的制定和落實，突出生育全程優(yōu)質(zhì)服務、支持計劃生育家庭發(fā)展、完善流動人口衛(wèi)生計生基本公共服務等等，“計劃生育服務管理工作正在發(fā)生著深刻的根本性的轉(zhuǎn)變”。
環(huán)境之變
湖北全省實施基本生育免費政策
在英山縣婦幼保健院樓道里，一個瘦弱、青澀的大男孩懷里抱著一個小嬰兒，嬌羞的臉龐上溢滿了父愛一般的笑容。不要以為這是農(nóng)村生孩子早，其實這個17歲的男孩是這個嬰兒的哥哥。他正帶著出生幾個月的弟弟來醫(yī)院做檢查。這樣的畫面，讓很多長于獨生子女時期的80后、90后感到新鮮又好玩。
國家衛(wèi)計委剛剛公布的數(shù)據(jù)顯示，20 16年中國的總和生育率回升到1 .7，但據(jù)官方預測，二孩累積效應釋放后，生育水平又將趨于回落。同時，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化推進以及高等教育的逐步普及，長期來看中國的生育水平有下行趨勢，未來保持1 .8的適度生育水平存在挑戰(zhàn)。
2017年全國計劃生育工作會議提出，要以實施好全面兩孩政策、鼓勵按政策生育、完善配套政策措施為主線，深化計劃生育服務管理改革，促進家庭發(fā)展和流動人口基本公共衛(wèi)生計生服務均等化，構(gòu)建生育友好的社會環(huán)境。
一些地方已經(jīng)開始了建設生育友好型社會的相關探索，如上海、浙江溫州等地提出了打造生育友好型城市的構(gòu)想。廣東省人口發(fā)展研究院院長董玉整向南都記者透露，廣東正在制定廣東人口發(fā)展規(guī)劃，其中也將寫入建設生育友好型社會的內(nèi)容。
在湖北，建設生育友好型社會也有了一個初步的模式。湖北2016年啟動了全省范圍內(nèi)基本生育免費服務。平均下來，一個孕婦住院分娩期間可以報銷或者直接減免1200元左右，其中約300元是中央財政補助，其余則由省市區(qū)縣財政補齊。這筆錢差不多夠二級醫(yī)院住院分娩的所有費用。
特別是在湖北的“生育洼地”宜昌，更多的鼓勵二孩的配套政策陸續(xù)出臺。由于獨特的生育文化，宜昌的總和生育率常年維持在1.2的低水平上，低于國家和湖北平均的1.7，也低于國家提倡的1.8的水平。
2015年曾對宜昌的生育現(xiàn)狀做過一次調(diào)研的中南財經(jīng)政法大學課題組發(fā)現(xiàn)，教育費用和婚嫁成本高是生二孩主要阻力。
基本生育免費補助的標準在宜昌大大提高。宜昌市民生二孩住院分娩可最高享受2500元的補貼。女方為宜昌市戶籍居民且在宜昌市參加醫(yī)療保險，同時合法生育第二個孩子，即可享受該政策。
專家認為，生育友好型社會建設實質(zhì)上就是要創(chuàng)建一個環(huán)境，有利于兒童和家庭的發(fā)展，有利于家庭生育需求的滿足，包括促進生育意愿實現(xiàn)的政策、母嬰設施和托育場所、用人單位的包容和醫(yī)療機構(gòu)支持等。
為降低居民子女教育負擔，宜昌市還出臺了幼兒園保教費補助政策，對2016年1月1日起合法生育的第二個及以上孩子，在宜昌接受幼兒教育，按照物價部門核定的公辦幼兒園收費標準發(fā)放保教費補貼。其中，城區(qū)每個學生補貼超過1萬元。
宜昌人福藥業(yè)規(guī)定營銷部門女職工生育二孩可休假至子女滿兩周歲，其間工資按一定比例繼續(xù)發(fā)放；而宜昌興發(fā)集團也規(guī)定，生育二孩的女職工可休假至子女滿一周歲，同時給生二孩的家庭一次性發(fā)放獎勵80 0 0元。宜昌市衛(wèi)計委主任張瓊透露，“宜昌市正在探索完善企業(yè)生育支持政策”。
采寫：南都記者吳斌發(fā)自湖北
攝影：南都記者吳斌田飛
